摘要  一体化水管理是指对地表水、地下水在水质、水量、生态等方面全方位的管理，它着重于与水相关的各种社会需要与需求。经过不断发展和完善，目前荷兰的一体化水管理已经发展到国际领域，为我国的一体化水管理的发展提供了有益的借鉴经验。本论文将从8个方面来分析了荷兰一体化水管理的发展和现状。国内外实践证明，加强水资源统一管理，积极研究和探索城市水务管理，对城乡防洪、排涝、蓄水、供水、用水、节水、污水处理、回用、水环境与生态及水价等涉水事务进行统一管理，是符合经济社会发展要求的。因此，实行水资源一体化管理，已经成为不可阻挡的历史潮流。可以说，一体化水管理是水资源可持续利用的重要支撑。
　　关键词  水资源  可持续利用  一体化水管理

　　1前言 
　　随着人口增长、经济社会发展和全球气候的变迁，水资源作为人类生存和发展的基本条件的地位日趋重要，水资源可持续利用成为保障经济社会可持续发展的基础。水资源可持续利用的核心问题是加强水资源统一管理以实现水资源的优化配置。然而水作为一种自然资源和环境要素，以流域或水文地质单元构成一个统一体。地表水和地下水之间相互转化，上下游、左右岸、干支流之间的相互影响，灌溉、供水、发电、航运等功能之间相互联系。这种特点就要求对水的问题必须统筹考虑，以流域为单元，进行统一规划、统一调度、统一管理，建立权威、高效、协调的流域管理体制，科学地开发、利用、治理、配置、节约和保护水资源。因此，一体化水管理这一概念，就是权衡各方利益，制定出最佳配置以确保高效利用有限的水资源。
　　在荷兰，水管理是由公共事业部门（waterboard,水务局）负责，包括地下水、地表水、水量、水质、水环境以及河床、河岸等基础设施的一体化水管理体系。公共事业部门的角色主要是来源于水资源是一种公共财产，在管理上应达到最佳的社会效益。各种水用户及相关的团体由于各自的需求不同而经常产生竞争，甚至冲突。如何解决不同用户的需求？一种通过经济、技术、社会、财政、环境及制度手段以满足不同用户的需求并考虑社会与环境需要的需求管理应用而生。
　　在我国，一体化水管理正处于起步阶段。深圳、洛川在最先实行了水务一体化管理体制后，去年我国第一家省级水务局上海水务局挂牌成立。此后，周口、榆林、包头、呼和浩特、承德、大兴安岭、齐齐哈尔、本溪和朝阳等9个地级市先后进行了水管理体制改革，北京和浙江成立了水资源委员会。目前，全国已有611个县市实现了水资源一体化管理。新的体制经过运行优势已经逐渐显现出来。
　　国内外实践证明，加强水资源统一管理，积极研究和探索城市水务管理，对城乡防洪、排涝、蓄水、供水、用水、节水、污水处理、回用、水环境与生态及水价等涉水事务进行统一管理，是符合经济社会发展要求的。因此，实行水资源一体化管理，已经成为不可阻挡的历史潮流。
　　可以说，一体化水管理是水资源可持续利用的重要支撑。
　　经过不断发展和完善，目前荷兰的一体化水管理已经发展到国际领域，为我国的一体化水管理的发展提供了有益的借鉴经验。本论文将从以下8个方面来分析了荷兰一体化水管理的发展和现状。

　　2荷兰一体化水管理分析
　　2.1荷兰一体化水管理概念的由来
　　20世纪60年代，面对人口迅速增长的现实，荷兰政府将主要的精力集中在保障将来的淡水需要上。1968年，在第一个水政策文献中，政府主要考虑满足饮用水与农业用水的基础设施，同时也考虑到了其他诸如莱茵河污染物排放及受北海影响造成的盐化等问题。在这一期间，水管理问题主要有四个方面：地表水水量、地下水水量、地表水水质与地下水水质。
　　随后，随着水需求的增长以及表面水质的恶化，使得供水变得复杂，各方面都希望找到一种统一的解决方法。系统方法的应用拓宽了对地下水的质与量相互作用及规划、自然、环境相统一的认识。在此基础上，1985年，荷兰交通，公共工程，水资源管理部编写了"生命离不开水"这本文献，它提出一种集自然、社会与环境管理于一身的综合方法去解决水问题。水管理一体化概念被正式提出。
　　2.2荷兰的水一体化管理对组织机构的影响
　　20世纪50年代，防洪与水质管理的任务由2500个水管单位承担。这些部门在管理权利上非常薄弱并且没有足够的技术人员。1953年的风暴灾害促成了地方与地区间水管理的重新组合，水务局开始集中。在1970年水务局又被授予地区与地方的水质管理权。70年代中期，开始了又一轮水务局重组与综合整治的浪潮。现在66个水务局负责地方与地区的防洪、水质与水量的水资源管理。
　　70年代，省级权力部门是按水管理、环境、规划等部门的分区来组成的。今天水管理与环境部门被结合在一起。
　　2.3在空间、自然与环境政策中与水有关的问题
　　荷兰是欧洲人口密度最大的国家。从1970年到1994年，人口密度增长从每平方公里384人到456人。在土地利用上的压力变得很高并且各部门相互竞争。城市与道路在1970-2000间从8%增长到16%。同时农用土地从1970年的70%下降到2000年的60%的。对农业用地在90年代以每年300平方公里的速度递减。另一方面，现在存在着一种对自然景观、高质量的水和多样性生态的需求。1989年，荷兰政府出台了关于自然方面的政策性文件，解释了生态结构与需求，并纳入国家发展计划。1993年，又从三个方面提出了对水质的要求：1)在供水，娱乐，旅游和自然景观方面加强协调；2)在大的水域间加强相互间的关系；3)对自然的开发要给予特别关注。
　　另外，水与环境在政策范围内相统一。环境政策考虑到了三个区域(水，土和空气)的相互一致。和谐是指一种避免污染在一个区域内减少而在另一个区域里增加的活动。水、土壤与空气质量标准以及解决具体污染的政策条文也被纳入到环境规划的基准体系当中。
　　2.4国际间的协作仍在进行
　　荷兰境内的两大河流，莱茵河和马士河都是国际性河流，国际间的合作显得尤为重要。1994年，荷兰、法国、比利时签署了协议。1995年发生在莱茵河和马士河的洪水，使得沿岸的国家部长们宣布特别要注意农业、林业、城市化及娱乐的土地利用对洪水径流产生的影响，以及水资源管理和长期规划等问题。由此，莱茵河污染防治委员会制定了一个减少污染、恢复生态的防洪计划。过去10年的开发已经说明国际间的和谐一致是正确的。国际或国际间的社会事业机构的能力是进行水资源可持续发展的先决条件。
　　2.5规划是水资源管理的一项重要措施
　　水体系自然特征的和谐及与水相关的部门的和谐需要一个建设性并具可操作性的度量机制。对于相关部门的目标，部分是相补充的而部分又是相抵触的。利益关系在他们之间总是不太清楚的。这一事实要求及时认真的选择管理目标和资源分配措施。
　　规划与其相关的决定是基于这样一个过程：认识问题，阐明解决问题的方法，描述实际情况与不同方案的影响及有资格专家对战略方案的选择。1989年，荷兰政府出台了水管理行动，阐述了管理计划的框架，目标和内容。同时说明这些规划每隔4或8年要进行一次修改。
　　2.6系统分析是规划过程的工具
　　规划能预见并且支持某一特殊战略的制定。在一个综合而复杂的水资源体系中，知道某一特定决策的影响是非常重要的。国家与省是用一种系统的方法来进行水资源管理。一个系统的方法能非常仔细地辨认出关于防洪与水的供需中存在的问题并给出相应的措施。系统方法是用一种对决策者非常有帮助的方法去评价那些已经制定的战略措施。为了调查那些通常复杂的水管理问题，及其需要考虑的各种因素和不同的水管理体系中的复杂关系，分析者们广泛应用数学模型与分析技巧。为了执行荷兰的规划与管理任务荷兰水利部委托代尔伏特水力学所和美国的RAND公司去开发PAWN系统(荷兰水资源管理的政策分析系统)。这一系统把水管理政策中的用户按不同的类别加以化分并指出所选择的措施对所有相关部门的局限和影响。PAWN决策系统在为1985，1989，1997年制定荷兰水政策文件中发挥了作用。
　　2.7区域性的水资源规划与管理
　　由省及水务局制定的长期与近期的规划能够使水资源规划在区域范围内很好地执行。对于区域内的水管理和项目开发，以上所讲述的方法基本上都能用上。许多水利项目是包含在土地开发项目当中的。1989年第三个关于水管理的国家政策文件主要是关于用一种统一的方法。在过去的6年中，这一政策已经应用到调解省级间的水问题和水务局的计划中。为了提高水务局在水资源统一管理上的作用，第三个国家水管理文件增加了鼓励提高用水效益的条款，这些条款也会在别的政策领域里发挥积极的作用。所谓的区域水计划就是为了实现区域间的水资源统一管理。这些措施已经对野生生物与环境产生了积极的影响并为总体规划创出了新的可能性。水资源的统一管理这一概念的提出主要是为了找到一种为了环境与野生生物及个体和社会需求的平衡关系。国家及省政府当局负责制定政策与规划当中的战略性决策。新政策的履行是通过水务局完成计划来实现的。在制定决策之前，要澄清相关因素间的利与弊关系。在这时期，其中一个问题是如何在其他相关方面也重要的自然地区，通过提高水位和渗透率来使这些地区恢复湿地。使那些自然地区湿地化特别会影响农业。另外，施肥和喷洒杀虫剂会对自然地区产生一定的危害。因此，现在正在开发那些能够量化自然地区效益的方法。有时改变土地的利用可以产生好的效益，但往往付出的代价很高。
　　2.8防洪与水资源管理的投入及资金来源
　　外国人经常会问荷兰的防洪与水资源管理的成本及资金来源。荷兰政府在提供经费方面提供了下列优先权：
　　1) 成本应当由那些受益部门及职责部门负担；
　　2) 如果水主管部门的投资不能被专项拨给的话。这些投资将会以税的形式分摊到各受益或有联带责任的成员当中；
　　3) 如果以上两种方法都是不可能的，资金将会从国家的专项预算中列支。
　　第一项优先权意味着按照成文法规而建立的新工程投资应当由企业本身去支付。按第二项优先权，由水务局具体执行的堤防投资及具体的地方与地区水管理所需要的投资是由用户来支付，这主要是根据用户受益的大小来决定他们的税额及权限。按第三种优先权，国家和省在与其他部门协调治水活动中的资金投入主要来自于国家预算。而且对于那些大的工程如防洪大坝及拦海大坝的投资及对于可操作性的能量化的起核心作用的水管理方面的投资也是从中央预算中列支。
　　在地区和地方所进行的水质管理的投入是根据废污水所排放到当地的地表水量来征收税获得的。对于由省负责的地下水管理的投入，部分是靠征税来获得，根据工业和饮用水的地下开采量，多用水多交税。1994年主管水的公共事业部门总共投入了60亿荷兰盾用于防洪和水质水量管理。这部分的投入占国民收入的1%。这60亿的投入并不包含供饮用水和私人部门的投入。对于公共水管理的资金来源以下四个方面：国家预算，按利润分配原则由水务局所征收的税，由水务局根据"排污者付费原则"所征收的排污费，民政部门收取的生活污水治理费。

　　3我国水资源统一管理存在的问题
　　长期以来，由于受传统计划经济的影响，部门分割、地区分割的管理体制，使防洪减灾、城乡供水、防治水污染和保护生态环境等工作存在诸多矛盾。比如：水利、建设、国土资源、环保、市政、规划、农业、卫生等部门均与水有关，可以说是"多龙管水"，管水、治水和用水政出多门，基层水务管理工作中遇到问题经常出现互相推诿、互相扯皮的状况，部门保护主义影响了水管理的综合效果。又如："管水源地的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回用。"严重违背了水资源循环规律，难以按照价值规律，建立统一完整的水价格体系，造成竞争性开发、掠夺式利用、粗放型管理，从而导致效益低下、恶性循环，加剧了水资源紧缺的状况，已成为水资源可持续利用的障碍。
　　理顺水资源管理体制是实现水资源优化配置的关键。在城市实现水资源城乡水务一体化管理，变多龙管水为一龙管水，是建立社会主义市场经济体制的重要组成部分，将为推进我国水资源可持续利用创造良好的制度环境。在实现水资源统一管理的基础上，逐步理顺水价，建立机制，加强法治，加强管理，形成良性循环和可持续利用。

　　4结论
　　一体化水管理即对涉水事务统一管理，就是要对水资源的物质形态、市场要素和治水内涵包括开发、利用、治理、配置、节约、保护实行全方位、全领域、全过程的统一管理。其核心是水行政主管部门代表国家对水资源国家所有权的统一管理，其根本目的是实现水资源的优化配置，即在尽量减少水资源消耗的同时，实现效益最大化。实行水务统一管理，涉及经济、技术和社会的各个领域，改革的任务十分艰巨。但我们必须看到，这是发展现代水利的基本前提，是实现经济社会可持续发展的客观要求。
　　水务局的成立是对水资源实行统一管理，为其可持续利用提供重要保障。其具体职责在于：水源地的建设与保护，供水、输水及排水保证，污水处理，防洪，水环境与生态，节水，水价，水资源论证以及水资源管理法规和条例的制定与修改等。目前我国一体化水管理正处于起步阶段。水利部将在国务院的领导下，和其他有关部门一起，总结各地水务改革的经验，加强对水务改革的研究和指导。各地应根据实际情况，大胆探索，勇于实践，确定自己的水管理体制。已实行水务体制的地方，要按照新的职能要求，发挥体制优势，加强对城乡涉水事务的统一管理；要做好水资源的综合规划，在节约、保护和优化配置水资源上下功夫，不断提高用水效率，满足经济社会的用水需求。

　　参考文献
　　[1]  P. Huisman, W. Cramer, 荷兰的水, 荷兰水文学会(NHV), 1998, 71-82.
　　[2] 吴季松, 为什么要以水务局管理城市水资源？ 科技日报, 2000.
　　[3] 荆茂涛 改革水的管理制度, 中国水利报社, 2001.